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Bericht des Bundesrechnungshof zu ÖPP im Bundesfernstraßenbau enthält grobe Fehler!

Am 04.06.2014 hat der Bundesrechnungshof (BRH) dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestags seinen Bericht über Öffentlich Private Partnerschaften (ÖPP) als Beschaffungsvariante im Bundesfernstraßenbau vorgelegt.[1] Im Hinblick auf die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit von ÖPP beruht dieser Bericht auf dem Gutachten des Präsidenten des Bundesrechnungshofs als Bundesbeauftragter für die Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV) zu Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen.[2]

In ihrer gemeinsamen Sitzung am 29.10.2014 haben sich der Arbeitskreis Infrastruktur und der Arbeitskreis Öffentliches Immobilienmanagement des BPPP | Netzwerk Infrastrukturmanagement (BPPP) kritisch mit dem Bericht und dem Gutachten auseinandergesetzt. Im Ergebnis musste festgestellt werden, dass die Analysen und Ergebnisse des BRH in wesentlichen Punkten intransparent sind und gravierende Fehler und Lücken aufweisen. Der Bericht und das Gutachten stellen keine taugliche Grundlage für die öffentliche Verwaltung und ihre Entscheidungen im Zusammenhang mit Lebenszyklusmodellen dar. Die im BPPP versammelten Experten aus Wissenschaft und Praxis stehen für einen Dialog mit dem BRH zur Verfügung, der aus Sicht des BPPP zur Versachlichung der Diskussion um ÖPP dringend geboten ist.


Die in der Fachdiskussion hervorgehobenen Mängel betreffen wesentliche Aspekte des Berichts des BRH und des Gutachtens des BWV und lassen sich wie folgt zusammenfassen:

1.    Die Behauptung des BRH, mit ÖPP seien rd. 1,9 Mrd EUR Mehrkosten verbunden, ist nicht nachvollziehbar. "Berechnungen" des BRH hätten diese Mehrkosten ergeben. Weder die Berechnung noch deren Basis sind offengelegt, was angesichts der Bedeutung dieser Feststellung verwundert und dem Verständnis des BPPP von einer sachlichen Auseinandersetzung mit dem Thema widerspricht. Der BPPP hat erhebliche Zweifel an der Belastbarkeit dieser Berechnungen und fordert Transparenz, damit diese schwerwiegende Behauptung und deren Grundlagen überprüft werden können.

2.    Die Kritik des BWV an Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei ÖPP im Bundesfernstraßenbau lässt mangelndes Verständnis der Begrifflichkeiten sowie der Investitionsrechnung erkennen. Das betrifft beispielsweise die kontextbezogene Verwendung von Begriffen wie dem "Erwartungswert" oder der Differenzierung der Begriffe "Barwertmethode" und "Kapitalwert". Die Ausarbeitung lässt insoweit methodische Korrektheit und wissenschaftlichen Anspruch vermissen.

3.    Der Diskontierungszins ist Indikator der Finanzierungskosten. Er soll entgegen der Annahme des BWV nicht die Finanzierungskosten des Bundes darstellen. Der BWV hat ein grundlegend unzutreffendes Verständnis von dem Begriff Finanzierung. Finanzierung ist nicht nur Mittelbereitstellung, sondern die finanzwirtschaftliche Abbildung leistungswirtschaftlicher Vorgänge, was insbesondere die Steuerung und den Transfer von Risiken einschließt. Insofern muss die Finanzierung von Sachinvestitionen wie Infrastruktur immer projektbezogen beurteilt werden.

4.    Die Aussage des BWV, die Verwendung der Zinsstrukturkurve hätte zur Folge, dass keine zusätzlichen Zinsänderungsrisiken berücksichtigt werden dürfen, verkennt, dass gerade im Bundesfernstraßenbau nicht nur die Anfangsinvestitionen getätigt werden müssen. Über die 30 jährige Konzessionslaufzeit werden in der konventionellen Beschaffungsvariante regelmäßig erhebliche Nachinvestitionen zur Instandhaltung und Erneuerung getätigt werden, die in der Realität zum Zeitpunkt der Investition finanziert und somit sehr wohl realen Zinsänderungsrisiken unterliegen.

5.    Die Auffassung des BWV, bei der konventionellen Variante seien im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung keine projektspezifischen Risiken zu berücksichtigen, ist abwegig. Sie ist realitätsfern und beruht auf wissenschaftlichen Erkenntnissen zu gänzlich anderen Sachverhalten. Der BRH müsste aus der Prüfung konventioneller Projekte wissen, dass diese (nahezu) immer teurer sind als ursprünglich geplant. Der Flughafen Berlin-Brandenburg International ist lediglich ein prominentes Beispiel eines durchgehenden Phänomens bei öffentlichen Investitionen. Es ist schlichtweg falsch, dass sich bei der Vielzahl der Projekte des Staates positive und negative Abweichungen vom Erwartungswert gegenseitig aufheben. Das mag für Kapitalanalagen in Wertpapiere über öffentliche Märke (Börsen) bei hinreichend breiter Streuung zutreffen. Bei realen Investitionen ist das Risiko beeinflussbar und muss deshalb gesteuert werden. Risikotransfer ist eine Variante der Risikosteuerung. Wenn Risikotransfer keinen Wert haben soll, lädt das zur Unwirtschaftlichkeit ein.

6.    Die Feststellung des BRH, dass bei Übergabe mit Fertigstellung der Baumaßnahme die vertraglichen Qualitätsanforderungen bei ÖPP nicht durchgehend eingehalten worden seien, ist unsachlich und verkennt den Lebenszyklusansatz von ÖPP. Der BRH verweist in seiner Stellungnahme darauf, dass Qualitätskriterien bei Infrastrukturprojekten schwer als Maßstab und Vergleich zwischen konventioneller und ÖPP-Beschaffung heranziehen lassen. Festzuhalten ist zum einen, dass damit auch nicht erwiesen ist, dass die konventionelle Beschaffung eine bessere Qualität erwarten lässt, so dass ÖPP deshalb insoweit auch nicht unter Rechtfertigungszwang steht. Diese Betrachtung lässt zum anderen auch außer Betracht, dass bei Lebenszyklusmodellen Qualitätskriterien zwingender Bestandteil von Output-Spezifikationen sind, die über die gesamte Vertragslaufzeit sichergestellt werden müssen. Hier muss vielmehr gefragt werden, ob im Rahmen der konventionellen Beschaffung die gleichen Parameter zur Qualitätsbestimmung herangezogen werden. Dieses Mehr an Qualität hat der BRH unter den Tisch fallen lassen.

7.    Entgegen der Feststellung des BRH wurde mit den ÖPP-Modellen eine Reihe von Innovationen umgesetzt. Die vermissten technischen Innovationen lassen sich angesichts des engen Korsetts des maßgeblichen Regelwerks im Straßen- und Ingenieurbau kaum umsetzen und sind zudem für die Bieter mit erheblichen Risiken verbunden, da im Rahmen der Wertung die Gleichwertigkeit von Alternativlösungen von den Vergabestellen in der Regel massiv angezweifelt wird. Innovativ waren beispielsweise die Planungsansätze, die auf den Lebenszyklus ausgerichtet sind, Bauablaufplanungen, die die Maßnahmen teilweise bis zu einem Jahr verkürzt haben oder moderne Betriebskonzepte.

8.    Der BRH bemängelt, dass durch ÖPP falsche Anreize gesetzt werden, verkennt dabei aber, dass umgekehrt gerade die konventionelle Beschaffung falsche Anreize setzt und der Verschwendung öffentlicher Mittel Vorschub leistet. Dazu trägt die Fehlvorstellung des BRH bei, dass mit der Verwirklichung von öffentlichen Projekten keine Risiken verbunden seien, obwohl diese sich bei den Investitionen der öffentlichen Hand dauernd realisieren, teilweise sogar in exponentiellem Ausmaß. Fehlanreize entstehen zudem durch die Vernachlässigung einer auf den Lebenszyklus gerichteten, nachhaltigen Betrachtung und den Mangel an Selbstbindung bei konventioneller Beschaffung.

9.    Zusammenfassend kamen die Teilnehmer der gemeinsamen Arbeitskreissitzung zu dem Schluss, dass der BRH in seinem Bericht Risiken bei der Realisierung öffentlicher Infrastruktur ebenso ignoriert wie die gravierend ineffiziente Beschaffungsrealität der öffentlichen Hand.

[1] Bundesrechnungshof, Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestags nach § 88 Abs. 2 BHO über Öffentlich Private Partnerschaften (ÖPP) als Beschaffungsvariante im Bundesfernstraßenbau, Gz.: V3-2013-5166, vom 04.06.2014.
[2] Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Gutachten zu Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei Öffentlich Privaten Partnerschaften (ÖPP) im Bundesfernstraßenbau, Gz. V3-2013-0144, vom 24.09.2013.

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