BPPP


Sprungmarken

 
 
Suche

Öffentlich Private Partnerschaften häufig missverstanden!

Es ist ein originäres Anliegen des Bundesverbandes Public Private Partnership, das Thema ÖPP in der Öffentlichkeit ausgewogen, klar und transparent darzustellen. Bedauerlicherweise wird in den Medien nicht immer der Versuch unternommen, eine ausgewogene Berichterstattung zu forcieren - im Gegenteil. Vor diesem Hintergrund bedarf es einiger Klarstellungen und Gedankenanstöße.

Öffentlich Private Partnerschaften kommen nicht nur in Deutschland vor, sondern weltweit. So ÖPP zum Einsatz kommt, bedarf es einer „Good Governance“ Struktur und eines freien Wettbewerbs. Dies sind Argumente, die die UN und EU dazu bewegt, in zahlreichen Ländern und eigenen Institutionen ÖPP weiter voranzutreiben.

Das Modell der Arbeitsteilung, in dem derjenige das tut, was er am besten kann, gibt es schon seit hunderten von Jahren. Es ist die Basis unserer arbeitsteiligen Wirtschaft. Ein Arzt baut keine Kartoffeln an, und ein Bauer behandelt keine Patienten. Übertragen gilt dies auch in der Beziehung zwischen Staat und Unternehmen. Ein Politiker oder Verwaltungsbeamter ist in der Regel im Straßen- und Hochbau weniger erfahren als ein Bauunternehmer, dessen tägliches Brot von der effizientesten Lösung abhängt, welche im Wettbewerb ermittelt wird. Allgemeiner ausgedrückt, kommen weltweit ÖPP-Modelle dort zum Einsatz, wo ein (soziales) marktwirtschaftliches System gelebt wird. (Etatisten lehnen üblicherweise dieses Modell jedoch ab und damit auch ÖPP.)

In welchen Sektoren kommen nun Öffentlich Private Partnerschaften zum Einsatz - nur im Straßenbau? Nein, natürlich nicht. Weltweit kommt ÖPP in folgenden Sektoren zum Einsatz:

  • Schulen, Kindergärten, Verwaltungsgebäuden, Justizvollzugsanstalten, Krankenhäusern, Hochschulen
  • Sportplätzen, Sporthallen und Kultureinrichtungen
  • Ver-/Entsorgungsnetzen, Straßenbeleuchtung, Abfallmanagement
  • Bundesfernstraßen, Land-/Kommunalstraßen, Brücken- und Ingenieurbauwerken
  • Seehäfen
  • Schieneninfrastruktur (Tramnetze, Hochgeschwindigkeit)
  • Informationstechnologie
  • Verteidigungssektor

In Deutschland kommt ÖPP im Hoch- und Bundesfernstraßenbau sowie bei (IT-) Dienstleistungspartnerschaften zum Einsatz. Hierbei wird am Beispiel der Verkehrswegeplanung auf Basis des Bundesverkehrswegeplans bzw. einer volkswirtschaftlichen Nutzen-Kosten-Analyse ein Projekt identifiziert. Aufbauend darauf wird eine betriebswirtschaftlich orientierte, vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (VWU) zu Vollkosten durchgeführt. Diese VWU bildet nun wiederum die Entscheidungsgrundlage für die Politik, ein Vergabeverfahren als ÖPP-Modell zu starten. Nachdem die potenziellen Bieter in einem Präqualifikationsverfahren ihre grundsätzliche wirtschaftliche und fachliche Kompetenz dargestellt haben, wird in Deutschland häufig in einem formalen Vergabeverfahren der wirtschaftlichste Bieter ermittelt, der zumeist auf Basis der Planfeststellungsunterlagen, seiner Ausführungsplanung, den Bau, Finanzierung, Erhaltungsleistung sowie den Betriebsdienst (falls mit ausgeschrieben) anbietet. Für diese Leistung wird ein Pauschalfestpreis vereinbart. Liegt der Angebotspreis unter der zuvor durchgeführten VWU, ist der Nachweis erbracht, dass ein Bieter die Leistungen günstiger erbringen kann, als dies im staatlichen Beschaffungsmodell möglich gewesen wäre.

Dieser sorgfältig durchzuführende Wirtschaftlichkeitsvergleich bei der Beschaffung von Infrastruktur ist in Deutschland gem. BHO 7 § für alle Beschaffungen gefordert. Insbesondere die neuen „Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes“ (RBBau) fordern einen genauen Wirtschaftlichkeitsvergleich von allen Entscheidungsträgern. Der umsichtige Umgang mit den Steuergeldern ist richtig und wichtig und beinhaltet nicht nur den kurzfristigen Blick auf die Investitionsentscheidung, sondern vielmehr auch auf die Kosten, die im Lebenszyklus einer Infrastruktur zu schultern sind. ÖPP bringt umfassende Transparenz in den Beschaffungsvorgang und berücksichtigt die Folgekosten, welches das kamerale „Buchhaltungssystem“ der meisten öffentlichen Hände nicht leisten kann.

Diese allgemeinen Anmerkungen vorausgeschickt, werden nun einzelne Aspekte aufgegriffen, die erst kürzlich in den öffentlich-rechtlichen Medien undifferenziert wiedergegeben wurden:

Behauptung: „ÖPP ist grundsätzlich kein gutes Geschäft für die öffentliche Hand.“ Falsch. Da, wie eingangs erwähnt, ÖPP-Modelle nicht nur einer volkswirtschaftlichen Analyse unterliegen, sondern auch einer betriebswirtschaftlichen Analyse, werden nur ÖPP-Modelle vorangetrieben und zum Vertragsabschluss gebracht, die für den Bund wirtschaftlicher sind als die konventionelle Beschaffung. Die Vergleichsrechnung beruht auf einem Grundsatzpapier, welchem die Finanzminister-Länderkonferenz (FKM-Leitfaden) zugestimmt hat. Es handelt sich also um einen politisch breitakzeptierten Konsens, wie solche Modelle zu berechnen sind. Sind sie vorteilhaft für die öffentliche Hand, ist nach dem Gebot der Wirtschaftlichkeit für ein solches Modell zu entscheiden.

Behauptung: „ÖPP-Verträge werden wie ein Staatsgeheimnis gehütet.“ Falsch. Richtig ist, dass es eine Initiative des BPPP gab, der zusammen mit Transparency International an dem Thema gearbeitet hat, um im rechtlich möglichen Maß mehr Transparenz zu ermöglichen. Auch die Bauindustrie hat dem Bund Vorschläge unterbreitet. Als Ergebnis stehen heute die ersten ÖPP-Verträge öffentlich zur Einsicht bzw. auf der Transparenzplattform http://www.partnerschaften-deutschland.de/transparenzplattform bereit. Außerdem dem sei angemerkt: bei der konventionellen Beschaffung, egal für welchen Sektor, werden die Verträge üblicherweise nicht veröffentlicht. Es gibt bspw. schützenswertes Know-how, das ein einzelner Bieter in ein Projekt mit einbringt.

Behauptung: „Die Autobahnen bzw. Teilabschnitte werden in Deutschland vollprivatisiert werden.“ Falsch. Richtig ist lediglich, dass nicht nur der Bau für den Bund erbracht werden soll, sondern auch weitere Aspekte, wie bspw. das Erhalten und Betreiben durch einen privaten Anbieter, wenn es wirtschaftlich geboten ist. Hierbei handelt es sich nicht, wie oft suggeriert, um den Verkauf oder eine Vollprivatisierung der Autobahnen. Es geht lediglich darum, den Privaten als Erfüllungsgehilfen jederzeit kontrolliert im staatlichen Beschaffungsprozess mehr in die Verantwortung zu nehmen. So haftet der Private nicht nur für die Bauzeit, sondern auch für die Erhaltungszeit für seine erbrachte Bauqualität, was zu deutlich höherer Bauqualität bei dem ÖPP-Projekt führt.

Behauptung: „ÖPP-Projekte verhindern Sanierungen von deutschen Autobahnen.“ Falsch. Bei jeder Investitionsentscheidung, egal, ob klassische Bauweise oder im ÖPP-Modell, sind mehrere Faktoren zu berücksichtigen: Bodengutachten, verkehrliche Belastungen, Verfügbarkeit der Haushaltsmittel etc. Flickschusterei wäre nicht notwendig, wenn die öffentliche Hand in der Lage gewesen wäre, rechtzeig zu sanieren. Jedoch stehen in der Beschaffungsrealität deutlich zu wenig Mittel für den Erhalt von Straßen und Brücken zum richtigen Zeitpunkt zur Verfügung – völlig unabhängig vom ÖPP-Modell. Üblicherweise vergeht weniger Zeit, bis Verkehr über ein neues ÖPP-Bauwerk fährt als bei konventioneller Beschaffung. Hierzu hatte sich in der Vergangenheit das BMVBS schon mehrfach positiv geäußert.

Behauptung: „Ramsauer will ÖPP unbedingt durchdrücken.“ Falsch. Über die Parteigrenzen hinweg sind alle Handelnden zum wirtschaftlichen Umgang mit den knappen Ressourcen verpflichtet. Die Pällmann-Kommission empfahl den Einsatz von ÖPP-Modellen u. a. im Bundesfernstraßenbau, dort, wo diese am wirtschaftlichsten sind. Verkehrsminister Stolpe a. D. trieb, wie Verkehrsminister Tiefensee a. D., die ÖPP-Verkehrsprojekte mit großem Engagement voran. Auch Verkehrsminister Raumsauer nutzt dieses erfolgreiche Modell und entwickelte es weiter, so dass wir heute eine ÖPP-Modellfamilie vorfinden, bei der das Verfügbarkeitsmodell besonders interessant ist.

Behauptung: „Staatliche Straßenmeistereien sind die Opfer von ÖPP-Modellen.“ Falsch. Richtig: In Deutschland wurden bei jedem Ausbaumodell der Bundesfernstraßen die Mitarbeiter der Straßenmeistereien offensiv mit eingebunden. Die Modelle sind dabei unterschiedlich. Einerseits gab es die Möglichkeit, von der staatlichen Straßenmeisterei im Zuge des ÖPP-Projekts zum privaten Betreiber des betroffenen Abschnitts zu wechseln, oder aber andererseits auch weiterhin für die öffentliche Seite - bspw. im technischen Controlling - gegenüber dem Privaten zu arbeiten. Arbeitslos wurde hierdurch kein Mitarbeiter.

Behauptung: „Private Unternehmen können nicht wirtschaftlicher sein als Staatsbetriebe (Straßenmeistereien)“. Falsch. An dieser Stelle kann nur an das grundsätzliche soziale/marktwirtschaftliche Staatsverständnis appelliert werden und an die Effizienz einer arbeitsteiligen Wirtschaft (siehe oben). Nur weil die Straßenmeisterei im Gegensatz zu Unternehmen keine Gewinnerzielungsabsicht verfolgt, kann daraus nicht geschlossen werden, dass die Bewirtschaftung durch Unternehmen unwirtschaftlicher sei. Entscheidend ist beim ÖPP-Modell u. a. der systemische Ansatz: durch Planungen, höhere Bauqualität in der Neubauphase, projektspezifische Mittelbereitstellung, wenn es die Erhaltungsmaßnahmen erfordern, wird über den Betriebszeitraum eine nachhaltige effizientere Bewirtschaftung der Infrastruktur erreicht.

Behauptung: „Alle Details bei ÖPP-Projekten werden als Geschäftsgeheimnis gelten, wodurch die Kosteneffizienz nicht nachprüfbar sei.“ Falsch. Richtig ist, dass - wie oben beschrieben - eine VWU und abschließende WU vor Projektbeginn bei allen ÖPP-Projekten in Deutschland zu erfolgen hat. Erst wenn diese Zahlen vorliegen, kommt es zur Auftragserteilung. Diese Zahlen sind für die politischen Kontrollgremien einsehbar.

Behauptung: „Beim vorläufigen Wirtschaftlichkeitsvergleich wird getrickst.“ Falsch. Darüber, inwieweit bspw. verwaltungsinterne Schreiben, die nur auszugsweise in Unterpunkten über unterschiedliche Sicht bei der Berücksichtigung von Annahmen sprechen, richtig wiedergegeben werden, kann keine Aussage getroffen werden. Häufig wird jedoch in der konventionellen Beschaffungsrealität ein gestörter Bauablauf aus unterschiedlichen Gründen festgestellt, so dass die ambitionierten Bauablaufpläne Makulatur sind. Das Ergebnis sind in der Regel verzögerte Fertigstellungstermine, was gelegentlich differenziert gesehen werden kann.

Behauptung: „ÖPP-Modelle kosten Arbeitsplätze kosten – so fürchtet ver.di.“ Falsch. Richtig ist: Planen, Bauen, Finanzieren, Erhalten und Betreiben von Infrastruktur schafft und sichert Arbeitsplätze beim privaten Unternehmen. Wie oben bereits zum Thema „Straßenmeistereien“ genannt, kommt es auch auf die Entscheidung der Einzelnen an. Sollte sich ein Mitarbeiter entscheiden, von der öffentlichen Seite zur privaten Seite zu wechseln, bedeutet dies natürlich auch, dass die Gewerkschaft ver.di Austritte verzeichnet, während sich die Gewerkschaft IG-Bau durch das ÖPP-Modell über neue Mitglieder freut. So muss hinter dem fürsorglichen Argument und der Sorge um die Arbeitsplätze doch eher eine Werbekampagne zu Gunsten von ver.di und zu Lasten der IG-Bau vermutet werden. Eines ist sicher, ÖPP-Modelle stehen sicherlich in keinster Weise einer gewerkschaftlichen Vernetzung von Mitarbeitern in den Betrieben im Wege.

Behauptung: „Bei der ÖPP-Variante sind die Sanierungs-/Verwaltungskosten vergessen worden.“ Falsch. Vergessen wurden diese Kosten nicht. Es ist das klare Ergebnis eines qualitativ hochwertigen Baus, wodurch Sanierungskosten in einem deutlich geringeren Umfang anfallen werden. Gleichzeit sinken auch die Verwaltungskosten, da der private Partner das Projekt bewirtschaftet und sich die öffentliche Hand auf das Controlling beschränken kann.

Behauptung: „Durch den verzögerten Baubeginn sind die Kosten zu Lasten des ÖPP-Projekts gegenüber der konventionellen Beschaffung gestiegen, so der Bundesrechnungshof zur A7“. Falsch. Belege für diese Aussage des Bundesrechnungshofs oder die dahinter liegenden Annahmen werden nicht genannt, lediglich der Hinweis, dass Mitarbeiter des Bundesrechnungshofs dies so berechnet hätten. Der Bundesrechnungshof verkennt dabei, dass nicht alle Abschnitte planfestgestellt waren und kein Baurecht vorlag. Fraglich ist, inwieweit der Bundesrechnungshof, der aus der Historie ausschließlich die kameralistische Sicht bei den konventionellen Projekten kennt, allein ohne Erfahrungen mit der doppischen Betrachtung bei ÖPP-Infrastrukturprojekten eine sachlich richtige Einschätzung für den Bundeshaushälter bzw. Steuerzahler geben kann. Vermutlich wäre hier die Öffnung zum eher „weltlich Denken“ zeitgemäß.

Behauptung: „Die mittelständische Bauwirtschaft ist wegen ÖPP stocksauer  auf die internationalen Baukonzerne und Investmentbanken.“ Falsch. Diese Aussage impliziert, dass kein Mittelständler an einem ÖPP-Projekt interessiert oder beteiligt wäre, was wiederum völlig falsch ist. Bereits jetzt nehmen die ersten mittelständischen Bauunternehmen nicht nur auf der Ebene der Bauausführung teil, sondern auch – je nach Projekt – auf der Ebene des strategischen Managements. Richtig ist sicherlich, dass auf dieser Ebene nicht alle Unternehmen gleichermaßen bei konventionellen Großprojekten, wie auch bei ÖPP-Projekten, mitwirken können, da häufig eine entsprechende Eigenkapitalbeteiligung notwendig ist. So engagieren sich dort die leistungsstärkeren mittelständischen Unternehmen und auch die großen Baufirmen. Es kommt auf die faire Vertragsgestaltung an.

Behauptung: „Autobahnprivatisierung ist wie ein Goldesel für die Bauindustrie.“ Falsch. Diese Sicht kann nicht bestätigt werden, da zum einen der Bundesrechnungshof sich in seinem ersten Bericht zu den A-Modellen Sorgen um die vermeintlich offensichtlich eng kalkulierten Margen macht, und zum anderen, da bei Auftragserteilung an das Unternehmen auch ein Teil der Risiken für die Ausführungsplanungen, Bau, Finanzierung, Erhaltung und Betrieb entweder direkt oder indirekt übergeht, wodurch der wirtschaftliche Erfolg direkt mit den Risiken verknüpft ist, wie bspw. mit den Verkehrsmengenrisiken. Folglich ist natürlich auch die Schlussfolgerung falsch, dass es „risikolose Einnahmen für die Unternehmen auf 30 Jahre“ seien.

Behauptung: „Die ÖPP-A-Modelle sind allein in der Hand der Baukonzerne.“ Teilweise falsch. Auf Grund der von der öffentlichen Hand vorgegebenen Rahmenbedingungen verbleibt die „Steuerungsaufgabe“ im hoheitlichen Bereich. Über die Auftragsverwaltungen der Länder bzw. durch Unterstützung der DEGES werden die Ausschreibungsunterlagen erstellt bzw. während der Bauzeit und nach Fertigstellung technisch überwacht. Darüber hinaus werden die Projekte natürlich auch von den Ländern, dem Bund und der VIFG wirtschaftlich „controlled“. Die suggerierte Rolle, dass der Staat keinen Einfluss mehr auf die gestarteten A-Modelle habe, ist fraglich.

Behauptung: „Die Schulden von ÖPP-Modellen werden nicht im Haushalt auftauchen.“ Auch hier liegen die Medien leider falsch. „Eurostat empfiehlt, Vermögenswerte, die Gegenstand einer öffentlich-privaten Partnerschaft sind, nicht als Vermögenswerte des Staates zu klassifizieren und folglich nicht in der Bilanz des Sektors Staat zu verbuchen, wenn die beiden folgenden Bedingungen erfüllt sind:

  • der private Partner trägt das Baurisiko und
  • der private Partner trägt mindestens entweder das Ausfallrisiko oder das Nachfragerisiko.“ (http://europa.eu/rapid/press-release_STAT-04-18_de.htm)

Hieraus ergibt sich, dass bei den aktuell umgesetzten A-Modellen zwar eine „off balance-sheet“-Bilanzierung hypothetisch erfolgen könnte, dies aber Deutschland aus unterschiedlichen Gründen nicht umsetzt. Zum einen werden die Investitionen für die A-Modelle im Kapitel 1210 des Bundeshaushalts ausgewiesen. Zum anderen heißt es in einem vorliegenden Brief des BMVBS: „An der vollständigen Ausweisung der Kosten (Aus-)Bau, Erhaltung, Betrieb und anteilige Finanzierung und der „on balance-Buchung“ sollten wir daher beispielsweise festhalten. Darüber hinaus genügen wir auch so den Anforderungen hinsichtlich Transparenz, begegnen dem – ungerechtfertigten - Vorwurf, mit ÖPP würde die Schuldenbremse umgangen und gewährleisten einen echten, fairen Vergleich zwischen ÖPP und konventioneller Umsetzung bei Bundesfernstraßenprojekten.“

Inwieweit politische Machtkämpfe über die Beschaffungsvarianten für wirtschaftlich effiziente Infrastrukturbereitstellung geeignet sind, kann nur spekuliert werden. Aber es wäre ggf. überlegenswert, den institutionsökonomischen Reibungsverlust dahingehend aufzulösen, indem Bewirtschaftung bzw. Erhalt der Bundesfernstraßen an eine Bundesinstitution übertragen wird.

Zusammenfassend lässt sich damit sagen, dass ÖPP u. a. im Bundesfernstraßenbau noch stark missverstanden wird und teilweise die öffentlichen Medien mit einer vorgefassten Meinung an das Thema herangehen, was nicht zu einer ausgewogenen Berichterstattung beiträgt. Neben Risiken bei einer für Deutschland noch relativ neuen Beschaffungsvariante gibt es auch Chancen! Auf die politisch vorgegebenen Rahmenbedingungen kommt es an!

warnowtunnel

Fallbeispiel

Feste Warnowquerung Rostock

Matthias Herrmann

mehr ..



Sprungmarken